دور السلطات الإدارية في صياغة السياسات العمومية

تقديم

يشكل تدبير المجال الترابي بالبلاد مجالا حيويا يجعل الدولة تلجأ إلى تنويع الاستراتيجيات والآليات الهادفة لضبطه وتنظيمه، انطلاقا من أساليب المركزية واللامركزية، وقد بدأ الاهتمام بهذا المجال منذ السنوات الأولى للاستقلال  بحيث إن إعداد وتنظيم المجال الترابي له دور حاسم في بلورة شكل وطبيعة الدولة، كذلك يشكل الإطار الملائم لتوجيه سياسات  عمومية مندمجة وتشاركية تجعل من الفاعل الترابي عنصرا مفتاحيا لكل تنمية ترابية، إلا أنه وجهت انتقادات عديدة إلى التجربة الجهوية لسنة 1996 أدت إلى بروز إصلاحات من أجل خلق مجالا للتنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وكان لا بد من النهوض بالإطار المنظم للجماعات الترابية بأكملها، وبالفعل هذا ما تم القيام به من خلال دستور 2011، والذي جعل تصورا جديدا للتنظيم الترابي يسعى للاستجابة لمسلسل الإصلاحات التي مرت منها تجربة اللامركزية بالمغرب، وكذا الارتقاء بالعلاقة بين الدولة والجماعات الترابية من خلال مفاهيم ومبادئ جديدة في التدبير الترابي ^[1].

في ذات السياق؛ تعريفا بالموضوع في البداية نستحضر تعريف "طوماس داي" للسياسات العمومية الذي اعتبرها كل ما تقرر الحكومات القيام به أو عدم القيام به، لذا إن صح التعبير هو ربطها بالفاعلون، وبناء عليه فإن السياسات العمومية هي مجموعة من الأنشطة أو عدمها التي يقوم بها الفاعلون السياسيون بغرض تقديم حلول للمشاكل التي يعاني منها المجتمع، وبالتالي فالسياسات العمومية الترابية يمكن اعتبارها مجموعة من الأعمال والنشاطات التي تقوم بها تلك السلطات الترابية أو الوحدات التنظيمية التي توجد في درجة أدنى من الدولة أي الجهات والعمالات أو الأقاليم والجماعات استنادا إلى ما تتمتع به من الاختصاصات المخولة لها قانونا^[2] ، في المقابل نجد السلطة الإدارية المحلية والمتمثلة أساسا في رجال السلطة خصوصا الولاة والعمال اعتبارا للدور المنوط بهم في تدبير الشأن العام المحلي وبالأخص دورهم في رسم السياسات العمومية الترابية بكونهم ممثلي الإدارة المركزية على المستوى المحلي.

من هنا يتضح أن دور السلطات الإدارية المحلية له أهمية بالغة في بلورة السياسات العمومية الترابية اعتبارا لما يعرفه واقع المنتخبين والمجالس الترابية، وكذا مدى أهمية التنسيق والرقابة لتدبير المجال الترابي.

لذا سنحاول ما أمكن الإحاطة بالموضوع من خلال إشكالية مفادها؛ أي دور للسلطات الإدارية في رسم السياسات العمومية الترابية؟

وتنبثق من هذه الإشكالية عدة تساؤلات فرعية أهمها؛ 

• ما مظاهر تدخل السلطات الإدارية المحلية في السياسات العمومية الترابية؟
• ما حدود تدخل هذه السلطات؟
• ما واقع صناعة هذه السياسات؟

وللإجابة عن الإشكاليات وتساؤلاتها الفرعية سنعتمد التصميم التالي؛

المطلب الأول: السلطات الإدارية المحلية وصياغة السياسات العمومية الترابية بين اللاتمركز واللامركزية

الفقرة الأولى: الولاة والعمال والبعد الاقتصادي في سياسة اللاتمركز الاداري

الفقرة الثانية: الولاة والعمال والبعد الاجتماعي في سياسة اللاتمركز الاداري

المطلب الثاني: حدود تدخل السلطات الإدارية المحلية في صياغة السياسات العمومية الترابية

الفقرة الأولى: دور العامل في اعداد برنامج عمل الجماعة

الفقرة الثانية: تقييم تدخل السلطات الإدارية المحلية في صياغة السياسات العمومية الترابية

المطلب الأول: السلطات الادارية المحلية وصياغة السياسات العمومية الترابية في ضوء سياسة اللاتمركز الاداري

ينبغي التأكيد بداية على ان دستور المملكة المغربية لسنة 2011، لا يخص موضوع اللاتمركز الاداري بأية فصول مستقلة ومباشرة ولعل مرد ذلك ان اهمية موضوع اللاتمركز أصبحت تتوارى امام الأهمية المعطاة للامركزية الادارية الترابية وهو ما يوكده دستور المملكة، بتنصيصه على ان " التنظيم الترابي للمملكة تنظيم لامركزي يقوم على الجهوية المتقدمة" ولم يشأ ان ينص على انه تنظيم لامركزي قائم على الجهوية المتقدمة واللاتمركز الاداري؛ لكن ومع ذلك يمكن القول ان المشرع الدستوري قد تطرق لموضوع اللاتمركز وان كان ذلك في فصول متفرقة في إشارة للمصالح اللاممركزة وتحت مسميات تدخل ضمن مشتملاته من قبيل مؤسسة الولاة والعمال فأي دور لهذه الأخيرة  -مؤسسة الوالي او العامل - في صياغة السياسات العمومية الترابية؟ جوابا على هذا السؤال نفكك الإجابة الى شقين الاول نخصصه لدور الولاة والعمال الاقتصادي في إطار سياسة اللاتمركز والثاني نخصصه لدور الولاة والعمال الاجتماعي في إطار سياسة اللاتمركز الاداري

الفقرة الأولى: الولاة والعمال والبعد الاقتصادي في سياسة اللاتمركز الاداري

ينبغي التنبيه بداية ان سياسة اللاتمركز الاداري بالمغرب هي سياسة ذات ابعاد متعددة منها ما هو اقتصادي ومنها ما هو اجتماعي ويعتبر البعد الاقتصادي من اهم الاختصاصات التي يمارسها الولاة والعمال وهو اختصاص تعزز بعد الرسالة التي وجهها الملك في 9 يناير 2002؛ مما جعل الولاة من أكثر المسؤولين عن التنمية الاقتصادية للجهات وذلك من خلال تدبيرهم اللامتمركز للاستثمار (أولا) وتنشيطهم للحقل الصناعي والتجاري والسياحي للجهات التي يزاولون مهامهم بها (ثانيا).

أولا: التدبير اللامتمركز للاستثمار

لقد أضحى الولاة مؤسسة جهوية للتدبير اللامتمركز للاستثمار ولاسيما بعد الرسالة الملكية التي وجهها الملك للسيد الوزير الاول والتي تم بموجبها اعتماد سياسة التدبير اللامتمركز للاستثمار والتي حثث بها الحكومة وزراءها على تفويض الاختصاص للولاة.

وتنفيذا لهذه الرسالة الملكية صدرت جملة من النصوص التنظيمية لتفويض السلطة للسادة الولاة والعمال من قبل العديد من الوزراء أهمها تفويض السلطة الى ولاة الجهات في مجال الاستثمار في المشاريع التي تقل عن 200 مليون درهم في قطاع الطاقة والمعادن وقطاع الصناعة والتصنيع الفلاحي والصناع التقليدية وكذا في مجال السياحة كما تم تفويض السلطة من طرف وزير المالية الى الولاة لكراء عقارات من ملك الدولة الخاص قصد إنجاز مشاريع استثمارية وفوض المدير العام للزمن الوطني السلطة الى ولاة الجهات بتسليم رخصة استغلال أماكن بيع المشروبات الكحولية لمؤسسات السياحية.

كما اصبح من اختصاص الولاة الترخيص للاحتلال الموقت للملك الغابوي لإنجاز مشاريع الاستثمار في قطاعي المعادن والسياحة التي تقل عن 200 مليون درهم وهي كلها تفويضات تسمح بالقول ان مؤسسة الوالي اضحت توجد في موقع متقدم لتوجيه الاستمارات التي من شانها دعم الطاقة الإنتاجية وبالتالي العمل على ادماج الشباب في الحياة العملية وهو ما يتطلب من ممثل الدولة التصدي لكل ما من شانه عرقلة العملية الاستثمارية عبر قيادة عمل متواصل وحوار دائم مع كل المعنيين بهذه العملية ليكون حافزا أساسيا المستمرين الخواص وذليل مختلف الصعاب التي يمكن ان تعترضهم.

[3]

ثانيا: تنشيط الحقل الصناعي والتجاري والسياحي

فضلا عن التدبير اللامتمركز للاستثمار فان مؤسستا الولاة والعمال تضطلع بدور غاية في الأهمية وهو تنشيط المجال الصناعي والتجاري والسياحي ومراقبته ويمكن في هذا الإطار ان نستحضر الأمثلة التالية

1/ مراقبة الأسعار:

حيث يتولى الولاة والعمال الإشراف على اللجان المحلية للمراقبة والتصدي للممارسات غير المشروعة ولاسيما تلك المرتبطة بالمواد المدعمة اسعارها والمساهمة في صحة وسلامة المستهلك وضمان حرية المنافسة.

2/ تنظيم قطاع النقل:

حيث يشرف الولاة والعمال على تدبير رخص استغلال سيارات الأجرة يصنفوها الاول والثاني وذلك بالسهر والحرص على حماية هدا المرفق من مل الممارسات غير المشروعة والمصادقة على عقود تفويض الاستغلال وكذا الإشراف على البرنامج الحكومي المتعلق بتجديد أسطول سيارات الأجرة لتحسين مؤشرات السلامة الطرقية والحد من الحوادث الناجمة عن السيارات القديمة.

3/ مكافحة البطالة وتدبير نزاعات الشغل:

وذلك من خلال ترأس اللجنة الإقليمية للإنعاش الوطني والإشراف على المندوبية الإقليمية التي تعتبر جزء من أقسام الكتابة العامة للعمالة كما يعتبر العامل المسؤول عن صندوق الانعاش الوطني والامر المساعد بالسرف حيث يتم تحويل مصاريف سنوية في إطار قانون المالية لهذا الصندوق وهو ما من شانه الرفع من المستوى الاجتماعي والاقتصادي للساكنة وذلك بإنجاز مشاريع تعم قطاعات حيوية كالتعليم والمسالك القروية والتزود بالماء الشروب وتشييد دور الطلبة والمجازر القروية.

تجدر الاشارة الى ان الولاة والعمال يتدخلون ايضا على مستوى القطاعات العمومية والخاصة والجماعات الترابية لخلق المزيد من فرص الشغل حيث يرأس العامل بهذه المناسبة مجلس العمالية لليد العاملة وهو ما يؤهله لاستيعاب مشكل البطالة وموضوع خطط وسياسات لأجل الحد منها او على الأقل تقليصها كما يرأس في هذا المضمار ايضا المجلس الجهوي لإنعاش التشغيل لتنشيط الحوار والشراكة بين مختلف المتدخلين وإبداء الرأي في قضايا التشغيل والإدماج المهني.

4/ التعمير وإنعاش السكن:

يتجلى دور العمال غلى مستوى إنعاش السكن في رئاسة لجنة البقع الارضيّة والتدخل في عملية شراء الاراضي الخاصة بالسكن الاقتصادي فضلا عن مكافحة دور الصفيح وتنفيذ السياسة الحكومية في مجال الإسكان

اما في مجال التعمير فقد خول المشرع للعامل سلطة معاينة المخالفات التي ترتكب في ميدان التعمير والبناء كما اه صلاحية الامر بعدم كل بناية مختلفة لضوابط التعمير ويختص استثناء بتسليم رخص بناء المساجد ودور العبادة وكذا الترخيص بأحداث التجزئات التي توجد داخل نفوذ جماعتين او أكثر ويتولى اخيراً التنسيق بين كل المتدخلين في عملية اه اذ وثائق التعمير.

وفيما يتعلق بقطاع السياحة والصناعة فان العامل له ادوار لأنقل أهمية عن سابقاتها فيما يخص السياحة فهو من يرأس الجنة الإقليمية لإنعاش السياحة والاستمرار في القطاع السياحي وهو من يوجه التقارير عن وضعية الاستثمارات السياحية الى السلطة الحكومية المكلفة بالسياحة اما فيما يخص الصناعة فان الولاة والعمال يتطلعون بمهمة تشجيع المبادرة الخاصة وتقديم المساعدة للمقاولين الشباب [4].

الفقرة الثانية: الولاة والعمال والبعد الاجتماعي في سياسة اللاتمركز الاداري

يتجلى دور العمال والولاة في إطار البعد الاجتماعي لساسة اللاتمركز الاداري من خلا مساهمتهم الفعّالة في تنسيق البرامج الاجتماعية للحكومة وتنفيذها فهم يمارسون اختصاصات هامة مخولة لهم بموجب نصوص تشريعية وتنظيمية متعددة وهي اختصاصات تتعلق بمجالات حيوية لها ارتباط وثيق بحياة المواطنين وانعكاس مباشر على التنمية الاجتماعية

أولا: العامل والوالي مؤسسة لالتقائية وتفعيل برامج المبادرة الوطنية للتنمية البشرية

لقد حققت المبادرة الوطنية للتنمية البشرية منذ الإعلان انها من طرف الملك محمد السادس في 18 ماي 2005 نتائج إيجابية فهي تشكل نموذج فريد للحكامة اسند تفعيله عدى المستوى المحلي للسادة الولاة والعمال.

ويتجلى دور هاذين الاخيرين على هذا المستوى في رئاسة السيد العامل الهيئة الإقليمية للمبادرة الوطنية للتنمية البشرية والسيد الوالي الهيئة الجهوية وكلاهما مطالبان بتفعيل صلاحيتهما من اجل تحقيق الإلتقائية بين برامج المبادرة والقطاعات الحكومية وبرامج الجماعات الترابية والشهر على التطليق السليم لمشاريع المبادرة من خلال التقييم الدوري والتأطير والتوجيه ورفع التقارير للمصالح المركزية قصد تمكينها من معرفة تطورات مؤشرات التنمية البشرية في البلاد.

والجدير ذكره ان تفعيلا للمبادرة الوطنية تم احداث أقسام للعمل الاجتماعي على صعيد جميع العمالات والأقاليم لكي تتضلع لدور المخاطب وقطب التنسيق بالنسبة الفاعلين المحليين المنخرطين في المبادرة وهو ما أهل المبادرة الى تحقيق نتائج مشجعة خلال العشرية الاولى وأهمها تغير نمط التدبير المحلي حيث أصبح العامل والوالي ملزم بالاعتماد على أساليب الحكامة بما تشتمل عليه من مفاهيم التشارك والتشاور والتواصل الدايم مع فعاليات المجتمع المدني والتقييم الدوري في تدبير المشاريع واتخاذ القرار الأمثل.

ثانيا: مؤسسة الوالي والعامل وتفعيل أليات التضامن الاجتماعي

على غرار القطاع الاقتصادي يحظى القطاع الاجتماعي والتضامني بأهمية لدى الولاة والعمال باعتباره قطاع يتجه بالأساس إلى خدمة شرائح اجتماعية هشة منها توفير خدمات للطفولة والعجزة والمعوزين وتجهيز المستشفيات وعموما فانه يمكن التمثيل لدور العمال والولاة في تفعيل اليات التضامن الاجتماعي بالمجالات الثلاثة الآتية:

1/ مجال التعليم:

رغم ان النصوص القانونية لا توضح بشكل جيد العلاقة بين ممثل الدولة و رجال التعليم والمؤسسات التعليمية فانه باستقراء مقتضيات ظهير 1977 فان سلطة العامل تمتد لتشمل المسؤولين الاقليمين عن التعليم هكذا نسجل قيام العامل بالإشراف على الدخول المدرسي وسير العملية التربوية وانتظامها واليه يتم اللجوء عندما يتعلق الامر بتحضير الخريطة المدرسية و محاربة ظاهرة الهدر المدرسي واحداث المطاعم المدرسية بالعالم القروي كما انه هو من يتولى رئاسة اللجنة الإقليمية للتعليم واللجان الخاصة بالمنح للتعليم الأساسي والثانوي والجامعي.

2/ مجال الصحة:

بالنظر الى الطابع الذي يميز وزارة الصحة ولوظيفتها والتداخل الكبير بين المهام التي تقوم بها وتلك التي تزاولها قطاعات وزارية اخرى فان ذلك يودي تلى قيام اتصالات وثيقة بين العامل بصفته ممثلا للسلطة المركزية ومكلفا بتنفيذ التعليمات الحكومية في شتى الميادين بما فيها ميدان الصحة لذلك فهو من يتولى رئاسة اللجنة الإقليمية للصحة والجنة الاستشارية للمؤسسات الصحية والتي تعتبر بنيات للاستشارة حول قضايا الصحة بالإقليم وفي هدا الإطار لابد من التأكيد عن العمال يضطلعون بمهمة بالغة الأهمية في مجال التغطية الصحية للمعوزين "RAMED" حيث يتولى العامل رئاسة اللجنة الإقليمية لتعميم نظام المساعدة الطبية.

3/ مجال التعاون الوطني:

يتجلى دور العامل في هذا الشأن برئاسته للجنة الإقليمية للتعاون الوطني حيث يعنبر المحرك لنشاط الجمعيات الخيرية والتي تقوم لدور الاحسان والمساعدة، والمأوى لفائدة العجزة والمسنين الذين لا يجدون من يعولهم كما يقدم الدعم لمراكز التربية التي ناوي الأطفال الجانحين وتجب الاشارة في هذا السياق الى ان العمال والولاة يسهرون على تنفيذ برامج مؤسسة محمد الخامس للتضامن على المستوى المحلي كما يسهرون عدى تدبير ملفات الارامل من خلال الإشراف على برنامج الدعم المباشر للأرامل في وضعية هشة والحاضنات لأطفالهن[5].

المطلب الثاني: حدود تدخل السلطات الإدارية المحلية في صياغة السياسات العمومية الترابية

   كما رأينا في المطلب الأول ان السلطات الإدارية المحلية تلعب دورا مهما في صياغة وتنمية السياسات العمومية الترابية، وبما اننا بصدد دراسة أدوار فاعل ترابي يمثل السلطة الادارية، وموضوع التدخل هو السياسة العمومية في مرحلة من مراحل دورة حياة السياسات العمومية، والتي هي مرحلة الصياغة والاعداد، لذا ارتأينا اخذ سياسة وضع المخططات التنموية كنموذج لسياسة عمومية ترابية تلعب فيها السلطات الإدارية المحلية دورا محوريا في جميع مراحل اعدادها (كفقرة أولى) ، ثم نتحدث عن تقييم لدور هذه السلطات في صياغة السياسات العمومية على مستوى المحلي (كفقرة ثانية).

الفقرة الأولى: دور العامل في اعداد برنامج عمل الجماعة

نص الفصل 145 من دستور 2011 على ان: "يساعد الولاة والعمال، رؤساء الجماعات الترابية خاصة رؤساء المجالس الجهوية على تنفيذ المخططات والبرامج التنموية"^[6].

وقد خولت القوانين التنظيمية لسنة 2015 السلطة التنظيمية لرؤساء المجالس الجماعات الترابية، ذلك ان هذه المجالس أصبحت اليوم تضع استراتيجيتها التنموية عبر مخططات تهدف الى بلورة استقلال حقيقي لهذه المجالس، وتفعيل دور المنتخبين في تدبير الشأن المحلي وتحسين السياسة العمومية المحلية.

.

.

وقد نصت القوانين التنظيمية على اعتماد برامج جهوية للتنمية بالنسبة للجهات، وبرامج التنمية بالنسبة للعمالات والاقاليم، وبرامج عمل جماعية بالنسبة للجماعات.

وقد عرف دليل المخطط الجماعي للتنمية التخطيط بانه: "مسلسلا ديناميكيا تلعب من خلاله الجماعات دورا مركزيا من مرحلة التشخيص الى مرحلة المصادقة، مقاربة تشاركية تسعى الى دفع الفاعلين المحليين الى تحديد أهدافهم التنموية التي يتطلب تنفيذها تعبئة الموارد المحلية أولا ثم موارد الشركاء ثانية، التخطيط الجماعي استراتيجية لان الأهداف المسطرة نابعة من القرار السياسي المحلي، الذي يتخذ خيارات ذات طبيعة هيكلية ترهن مستقبل الجماعة وتحدد السبل والوسائل الواجب اتباعها لتحقيق كل الأهداف^[7]، ومهمة التخطيط مهمة صعبة ومعقدة تستدعي مواكبة العمال والولاة الجماعات الترابية عن طريق التنسيق مع المصالح اللاممركزة وعن طريق التكون وتقديم الاستشارة".

وقد نص القانون التنظيمي رقم 113.

14 المتعلق بالجماعات^[8] على ان يتم اعداد برنامج عمل الجماعة في السنة الأولى من مدة انتداب المجلس على ابعد تقدير، انسجاما مع توجهات برنامج التنمية الجهوية ووفق منهج تشاركي، وبتنسيق مع عامل العمالة او الإقليم او من ينوب عنه بصفته مكلفا بتنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة للإدارة المركزية^[9] .

ويوضع برنامج عمل الجماعة في السنة الأولى للانتداب المجلس وتكون مدته ست سنوات، ويحين في السنة الثالثة^[10].

ويعتبر برنامج عمل الجماعة الوثيقة المرجعية للجماعة لبرمجة المشاريع والأنشطة ذات الأولوية المقرر إنجازها، وقد صدر بتاريخ 29 يونيو 2016 مرسوم يتعلق بتحديد مسطرة اعداد برنامج عمل الجماعة وتتبعه وتحيينه وتقييمه، وقد حدد هذا المرسوم بدقة شكل المساعدة التي يقدمها العامل في اعداد ووضع البرنامج.

ومن خلال قراءتنا لهذا المرسوم، يتبين ان المشرع جعل للسلطة الإدارية المحلية دورا محوريا في اعداد برنامج عمل الجماعة، حيث ان اللقاء الأول التشاوري والاجباري الذي يجريه الرئيس قبل اتخاذ قرار اعداد المشروع يكون وجوبا بحضور العامل او من يمثله، لان رئيس المجلس لا يمكنه استدعاء المصالح اللاممركزة الا عن طريق العامل^[11].

كما تنص المادة الثامنة من المرسوم المتعلق بمسطرة اعداد برنامج عمل الجماعة على الدور التنسيقي للعامل، وذلك بصفته مكلفا بتنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة للإدارة المركزية.

الى جانب ذلك، يقدم العامل المساعدة التقنية للرئيس التي يطلبها من المصالح الخارجية للدولة والجماعات الترابية الأخرى والمؤسسات العمومية والمقاولات العمومية^[12]، وتتمثل هذه المساعدة في:

-مد الجماعة الترابية بالمعلومات والمعطيات والمؤشرات والوثائق المتوفرة حول المشاريع المزعم إنجازها بتراب الجماعة الترابية من قبل الإدارة والجماعات الترابية الأخرى والمؤسسات العمومية والمقاولات والقطاع الخاص.

-تعبئة الموارد البشرية للمصالح اللاممركزة المساهمة في اعداد مشروع البرنامج.

وتوجد بالولاية او العمالة قسم خاص بالجماعات مهمته تقديم الدعم الضروري للجماعات ومواكبتها في اعداد مخططاتها وتنفيذها.

وفي هذا الإطار، يختص هذا القسم بضمان السير الجيد للتخطيط وتقديم المساعدة التقنية للجماعات، ومتابعة اشغالها ميدانيا، كما يقوم بإعداد التدابير والأدوات المنهجية لتمكين الجماعات من قيادة مسلسل التخطيط تحت الاشراف الفعلي للولاة والعمال، الذين يعدون تقارير خاصة حول هاته المخططات.

هذا ويظل العامل على اطلاع بجميع مراحل اعداد برنامج عمل الجماعة، ومواكبا للجماعة اثناء إنجازه وذلك من خلال تعبئة الفاعلين والمصالح التقنية للوزارات.

وتقوم السلطات الإدارية المحلية عن طريق أعوان السلطة بتهييئ الظروف الملائمة لإنجاز الأبحاث والدراسات الميدانية التي تقوم بها الجماعة في إطار اعداد البرنامج، كما يقوم العامل بهذا الخصوص بتحفيز الجماعات على جلب مزيد من الدعم المالي عن طريق عقد شركات للتعاون واتفاقيات.

كما يعمل العامل على مساعدة الجماعات على ابرام عقود التدبير المفوض، وعلى احداث شركات التنمية المحلية، هذا ويتمتع العامل بسلطة اقتراحية قوية للمشاريع التنموية الإضافية على المجلس الجماعي، وغالبا ما يأخذ المجلس بهذه الاقتراحات.

وبعد اعداد برنامج عمل الجماعة وفقا للقانون التنظيمي والمرسوم المتعلق بمسطرة اعداده، يتم عرضه على اللجان الدائمة لدراسته في ثلاثين يوما على الأقل من تاريخ انعقاد الدورة المخصصة للمصادقة عليه واتخاذ مقرر بشأنه، هذا المقرر الذي لا يصبح قابلا للتنفيذ الا بعد التأشير عليه من قبل العامل.

وبعد مرحلة الاعداد السالفة الذكر، تبدأ مرحلة تنفيذ البرنامج والتي يقوم فيها العامل بدور محوري والذي لا يقل أهمية عن الدور الذي يقوم به في مرحلة الاعداد، وهذا الامر تم التأكيد عليه دستور المملكة والذي يرسخ مبدا التعامل بين الهيئات المنتخبة ورجال السلطة، وذلك بتأكيده على الولاة والعمال للعمل على مساعدة الجماعات الترابية من اجل تنفيذه مخططاتها التنموية، وذلك بوضع كافة الوسائل البشرية والمادية رهن إشارة الجماعات، مع مواكبتها عند القيام بمهامها.

وهذا الدور التنسيقي الذي يقوم به الولاة والعمال يكتسي أهمية بالغة على مستوى صياغة السياسات العمومية الترابية، فبالإضافة الى كونه يحقق الانسجام بين ما هو محلي وبين ما هو مركزي، فانه يحقق الانسجام والالتقائية بين مشاريع الدولة ومصالحها اللاممركزة ومشاريع الجماعات الترابية.

الفقرة الثانية: تقييم تدخل السلطات الإدارية المحلية في صياغة السياسات العمومية الترابية

  أولا وقبل كل شيء، نشير الى انه عندما كان النشاط الإداري يمتد ليشمل كافة أجزاء التراب الوطني، فالإدارة المركزية كانت تواجه صعوبات كثيرة على أساس انها لا يمكنها لوحدها مهما بلغت كفاءتها وامكانياتها ان تضطلع بهمة تأطير فعال لمختلف الجهات والاقاليم والعمالات والجماعات^[13].

ومن هذا المنطلق ومراعاة للمصلحة العامة، وجدت الدولة نفسها مضطرة لنهج أساليب تدبيرية فعالة حديثة، أي حسب أستاذ عبد الكريم بخنوش ان الامر أصبح يتطلب "إقامة قنوات لتصريف الشؤون العامة" على صعيد مختلف مستويات الإدارة الترابية^[14]، ونقصد في هذا الإطار نظام اللامركزية الذي نحن في صدد دراسته بطريقة او بأخرى.

وقد بدا الاهتمام بالسياسات العمومية الترابية، مع قوة طرح موضوع الجماعات الترابية الذي استمد قوته منذ الدعوة الى اعتماد أسلوب اللامركزية في إدارة الشأن العام المحلي^[15] ، ازداد هذا الاهتمام بشكل متضاعف مع ظهور مصطلح الجهوية المتقدمة، وهذا الامر تؤكده العديد من التقارير من أهمها تقرير للجنة الاستشارية للجهوية حول الجهوية المتقدمة.

وفي إطار الموضوع الذي نحن بصدد دراسته أي دور السلطات الإدارية المحلية في صياغة السياسات العمومية الترابية، وانسجاما مع ما سبق التطرق اليه سابقا، ارتأينا الحديث في هذه المرحلة عن تقييم هذا الدور، بعبارة أخرى هل هناك حدود لتدخل الفاعلين أي السلطات الإدارية المحلية في صياغة وصنع السياسات العمومية الترابية.

بالنسبة لدور كل من الوالي والعامل في صياغة السياسات العمومية الترابية، وعلى أساس ما سبقت الإشارة اليه فدورهم انتقل في إطار دستور 2011 الى دور المساعدة والمصاحبة والمواكبة^[16] والمراقبة^[17] لرؤساء ومجالس الجماعات الترابية.

فبعد صدور دستور المملكة لسنة 2011، خاصة فيما يتعلق بالبنية العامة للباب التاسع منه الذي جاء تحت عنوان "الجهات والجماعات الترابية الأخرى"، كان يبدو ان المراقبة التي يمارسها الولاة والعمال على الجماعات الترابية بصفة عامة وفي إطار صياغة السياسات العمومية الترابية بصفة خاصة، انها ستتسم في ظل الدستور الجديد بنوع من المرونة^[18] على العكس "الوصاية" السابقة، وذلك انسجاما مع الديموقراطية المحلية التي تعرفها المملكة وهذا ما أكد عليه تقرير السالف الذكر المتعلق باللجنة الاستشارية للجهوية.

لكن على الرغم من ذلك نجد ان هيمنة "سلطة الوصاية" لازالت حاضرة وبشدة^[19]، بحيث ان قرارات الرؤساء ومقررات المجالس الجماعات الترابية رهينة بموافقة او بالأحرى تأشيرة ممثلي السلطة المركزية، من خلال مجموعة من المواد في القوانين التنظيمية نأخذ على سبيل المثال القانون التنظيمي رقم 113.

14 المتعلق بالجماعات، نجد على سبيل المثال لا الحصر:

المادة 78: ".

.

.

يتم اعداد برنامج عمل الجماعة .

.

.

وفق منهج تشاركي وبتنسيق مع عامل العمالة او الاقليم، او من ينوب عنه.

.

.

"

فالاختلاف كان فقط في استخدام او تعويض مصطلح "المصادقة" ب "التأشيرة" وكما سلف الذكر "الوصاية" ب "المراقبة"، ليس هناك نوع من تخفيف من حدة هذه المصطلحات على مستوى الواقع.

مع العلم بانه كما يعلم الجميع بان مشاريع القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية كانت تتحدث عن مصطلح المواكبة (أحيانا نجد بعض الأبحاث يتم الحديث عن مصطلح المصاحبة)، فقد كان المصطلح الأمثل والذي يلائم وينسجم مع المقتضيات والمبادئ الدستورية.

فالحضور الرقابي ان صح القول لممثلي السلطة المركزية على مجالس الجماعات الترابية ونظامها الداخلي وسير عملها، هذا الامتياز للولاة والعمال حسب بعض الباحثين والذي من شانه ان ينتج عنه الحد وبكيفيات متعددة من قدرة المجالس الترابية من القيام بالاختصاصات التي انيطت بها بمقتضى كل من النص الدستوري والقوانين التنظيمية، وهذا الامر لا يعكس ولو بشكل بسيط الجوهر الحقيقي لمبدأ التدبير الحر^[20].

بحيث اصبحت حسب قريشي المصطفى " الية للتحكم في حركية المجالس المنتدبة ومبادراتها، الامر الذي يؤثر على فعاليتها ويعطل برامجها ومخططاتها التنموية، ويشكل مسا حقيقيا بمبدأ استقلالية المجالس المنتدبة، لاسيما انها تنصب على الاختصاصات الأكثر أهمية"^[21].

فبعض الباحثين اعتبر ان من اجل التخفيف من حدة الرقابة المفروضة والممارسة على الجماعات الترابية، لابد من تغيير العلاقة التي تربط بين السلطة المركزية والهيئات المنتخبة وتطويرها من علاقة وصاية الى علاقة تعاون وتكامل.

وفي هذا السياق، نشير الى اننا حاولنا من خلال هذه الفقرة ان لا نعتمد على نظرة واحدة في تقييمنا، وعلى هذا الاساس نطرح التساؤل التالي: الى أي حد يمكن القول بان الفاعل الترابي قادر على تعامل مع مبدا استقلالية بما للكلمة من معنى

خاصة ونحن نتحدث عن فاعل ترابي لا يفي بوعوده، او نكون امام فاعل ترابي يستغل منصبه لمصلحته الشخصية او فاعل ترابي ليس على دراية حتى بسلطات المنصب الذي يشغله، وبالتالي اقل ما يمكن ان يقال عن هذه الرقابة بانها رقابة حماية، خاصة وأننا نتحدث عن المصلحة العامة وعن المال العام.

وفي إطار علاقة النصوص القانونية بالواقع، فإننا نلاحظ في هذه الزاوية تناقض، هذا التناقض الذي اما يكون نتيجة لتناقض افكارنا وآرائنا ام نتيجة لسوء التدبير.

خاتمة

في الختام يمكن القول إنه بالرغم من تمتع الجماعات الترابية بشرعية مستمدة من العملية الانتخابية وكذا الاختصاصات المكرسة لها قانونا، إلا أن دورها يبقى رهين بالسلطة الإدارية المحلية وليست لها القدرة الكافية والمكانة القانونية والمالية وحتى الموارد البشرية التي تؤهلها لوضع سياسات عمومية ترابية تتحكم في أجندتها وتعالج مشاكلها من منطق ترابي يراعي خصوصية الجماعات الترابية.

1-الكتب

- الصديق خالد، مؤسسة الوالي والعامل على ضوء دستور 2011 والقوانين التنظيمية للجماعات الترابية، منشورات مجلة العلوم القانونية، سلسلة البحث الأكاديمي عدد 28، 2018.

2- المقالات

- ابولاس حميد، أهمية دسترة الجهة في دستور 2011، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 114، يناير-فبراير، 2014.

-الحنودي علي، الدولة وتدبير السياسات العمومية الترابية، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد مزدوج عدد 134-135، ماي -غشت، 2017.

- السراجي المكي، مركز الولاة والعمال في دستور 2011، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية عدد 111، 2013.

-السراجي المكي، اللاتمركز الاداري في إطار السياسة الجهوية الموسعة، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 98-97، 2011.

- الهلالي عبد اللطيف، تدبير السياسات العامة المحلية، حوارات مجلة الدراسات السياسية والاجتماعية، العدد 1 السنة 2015.

- بخنوش عبد الكريم، اللاتركيز الإداري ودوره في الرفع من مستوى التدبير الاداري، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، العدد 66-67، يناير -ابريل 2006.

-بدق رشيدة، الفاعل الترابي وتحقيق السياسات العمومية على ضوء القانون التنظيمي رقم 113.

14، مجلة المنارة، عدد خاص 2017.

- قريشي المصطفى، الجماعة الترابية بين متطلبات الحكامة ورهان التنمية، مجلة مسالك، العدد 31-32، 2015.

-زعنون عبد الرفيع، الافاق المرتقبة لميثاق اللاتمركز الاداري، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 141، 2018.

- داودي ايمان، الولاة والعمال والإصلاح الدستوري بالمغرب، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 108، يناير-فبراير 2013.

3-الرسائل الجامعية

- اشقيفي ياسين، دور الجهة في تدبير المجال الترابي، بحث لنيل شهادة الماستر، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بجامعة سيدي محمد بن عبدا الله، 2016-2017.

-الخلفي عبد الفتاح، الميزانية المحلية وعلاقتها السياسات العمومية، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، جامعة القاضي عياض مراكش، 2015-2016.

-يحضيه الحنيني، طبيعة العلاقة بين الوالي ومؤسسة الجهة، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، جامعة القاضي عياض مراكش، 2016-2017.

-كركاب عادل، تأهيل الموظف الجماعي دعامة لتطوير أداء الإدارة الجماعية، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بجامعة سيدي محمد بن عبدا الله، 2017-2018.

-عمارتي رضوان، صناعة القرار العمومي الترابي ومستلزمات الفعالية، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بجامعة سيدي محمد بن عبدا الله، 2015-2016.

- بجيجة العربي، ممثل السلطة المركزية بالجماعات الترابية، اي دور للعمال والولاة من حلال الدستور، مجلة مسالك، العدد 28 ،2016.

- عماد ابركان، نظام الرقابة على الجماعات الترابية، اطروحة الدكتوراه، كلية الحقوق جامعة محمد الاول، وجدة  2014-2015.

4- النصوص القانونية والتنظيمية

- دستور المملكة المغربية الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.

11.

91، الصادر في 27 من شعبان 1432 الموافق ل 29 يوليو 2011، المنشور في الجريدة الرسمية عدد 5964 مكرر، بتاريخ 28 شعبان 1432 الموافق ل 30 يوليو 2011، ص 3600 -3627.

- القانون التنظيمي رقم 111.

14 المتعلق بالجهات الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.

15.

83 صادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليو 2015)، المنشور في الجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 6 شوال 1436 (23 يوليو 2015)، ص6685.

-القانون التنظيمي رقم 112.

14 المتعلق بالعمالات والاقاليم الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.

15.

84 صادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليو 2015)، المنشور في الجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 6 شوال 1436 (23 يوليو 2015)، ص 6625.

-القانون التنظيمي رقم 113.

14 المتعلق بالجماعات الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم1.

15.

85 صادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليو 2015)، المنشور في الجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 6 شوال 1436 (23 يوليو 2015)، ص 6660.

-ظهير شريف بمثابة قانون رقم 1.

75.

168 بتاريخ 25 صفر 1397 (15 فبراير 1977) المتعلق باختصاصات العامل، كما تم تعديله وتتميمه بالظهير الشريف المعتبر بمثابة قانون رقم 1.

93.

293 الصادر في 19 ربيع الأخر 1414 (6 أكتوبر 1993).

- مرسوم رقم 2.

17.

618 صادر في 18 ربيع الاخر 1440 (26 ديسمبر 2018) ، بمثابة ميثاق وطني للاتمركز الإداري، منشور في الجريدة الرسمية عدد 6738، ص 9787.

- مرسوم رقم 2.

16.

301 الصادر بتاريخ 29 يونيو 2016 بتحديد مسطرة إعداد برنامج عمل الجماعة وتتبعه وتحيينه وتقييمه وآليات إعداده.

5-التقارير والدلائل

-دليل المخطط الجماعي للتنمية، منشورات مركز الاتصال والنشر، وزارة الداخلية المديرية العامة للجماعات الترابية.

الفهرس

تقديم.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

2

المطلب الأول: السلطات الادارية المحلية وصياغة السياسات العمومية الترابية في ضوء سياسة اللاتمركز الإداري.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

5

الفقرة الأولى: الولاة والعمال والبعد الاقتصادي في سياسة اللاتمركز الإداري.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

5

أولا: التدبير اللامتمركز للاستثمار.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

6

ثانيا: تنشيط الحقل الصناعي والتجاري والسياحي.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

7

الفقرة الثانية: الولاة والعمال والبعد الاجتماعي في سياسة اللاتمركز الإداري.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

9

أولا: العامل والوالي مؤسسة لالتقائية وتفعيل برامج المبادرة الوطنية للتنمية البشرية.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

9

ثانيا: مؤسسة الوالي والعامل وتفعيل أليات التضامن الاجتماعي.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

10

المطلب الثاني: حدود تدخل السلطات الإدارية المحلية في صياغة السياسات العمومية الترابية.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

13

الفقرة الأولى: دور العامل في اعداد برنامج عمل الجماعة.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

13

الفقرة الثانية: تقييم تدخل السلطات الإدارية المحلية في صياغة السياسات العمومية الترابية.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

17

خاتمة.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

21

ملاحق.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

22

لائحة المراجع.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

24