Ouvrage sur le droit administratif marocain

مواضيع في القانون بالفرنسية Aug 30, 2024 0 167 Add to Reading List

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Avant-propos

Lorsqu’il y a un peu plus de quarante cinq ans parut la première édition de cet ouvrage, nous avions conscience d’ouvrir une voie en mettant à la disposition de ceux qui s’intéressaient à l’administration publique un instrument utile à sa connaissance et à la réflexion sur son évolution. Il est certain que cet objectif a été atteint puisqu’à travers ses éditions successives, ce livre a enregistré toutes les réformes qui ont, au cours de bientôt cinq décennies, contribué à transformer le système administratif, tandis que les institutions universitaires d’enseignement du droit se développaient et que peu à peu paraissaient de nombreux ouvrages et revues consacrés à l’administration et à son droit.

L’adaptation des institutions administratives s’est en effet poursuivie sous la triple action du législateur, du juge et de l’administration elle-même. Et ce que nous écrivions en avant-propos des éditions précédentes, nous pouvons le redire, et le redire d’autant plus que trois événements majeurs ont profondément modifié les perspectives d’évolution du système politique et administratif; ce fut d’abord le changement politique concrétisé par l’alternance en mars 1998; c’est ensuite l’avènement du nouveau Souverain, Sa Majesté Mohammed VI en 1999; c’est enfin l’adoption par référendum d’une nouvelle Constitution et sa promulgation le 29 juillet 2011.

Du fait du nouveau texte constitutionnel, c’est donc l’ensemble de l’administration nationale ou territoriale, générale ou spéciale, qui devrait subir une sorte de mise à niveau de façon à mettre réellement en pratique les principes de bonne gouvernance auxquels la Constitution consacre son titre XII.

Celle-ci a d’ailleurs rendu également indispensable la réforme de l’administration territoriale ; d’abord en raison de l’article 145 qui fait disparaître l’intervention des walis et gouverneurs dans l’exécutif des collectivités provinciales, préfectorales et régionales et des perspectives ouvertes par la régionalisation avancée, mais aussi du fait des insuffisances de la pratique de la décentralisation communale, et des insuffisances plus grandes encore de la mise en œuvre des textes sur la déconcentration;

ces réformes devraient permettre une meilleure adaptation du fonctionnement des institutions administratives à la satisfaction des besoins de la population et à ses exigences de plus en plus vives de participation auxquelles « les mécanismes participatifs de dialogue et de concertation » prévus par l’article 139 de la Constitution et concrétisés par les lois organiques consacrées aux collectivités territoriales devraient apporter une réponse appropriée, aidés en cela par le développement de l’e-administration, l’administration numérique.

Enfin on ne doit pas minimiser le fait que le juge, de façon de plus en plus significative, rend des décisions, qui témoignent de sa détermination et de son aptitude à mieux assurer le respect de la loi de la part de ceux qui exercent le pouvoir administratif ce qui coïncide parfaitement avec les prescriptions constitutionnelles relatives à la primauté des principes de constitutionnalité, de légalité, de hiérarchie des normes et à l’accès de tous à une justice indépendante ; ceci vaut tout spécialement pour les tribunaux administratifs qui, depuis leur création, ont fait la preuve de leur efficacité sous le contrôle de la Cour suprême aujourd’hui Cour de Cassation.

La création de ces juridictions, qui ont mis partiellement un terme à l’unité de juridiction sur laquelle reposait depuis 1913 l’organisation juridictionnelle, a introduit dans le système administratif une novation fondamentale dont les conséquences favorables pour le contrôle de l’administration et le respect de la règle de droit sont incontestables. La meilleure preuve de leur réussite se trouve d’ailleurs dans la création des Cours d’Appel Administratives (CAA) en 2006 pour faire face à l’importance du contentieux d’appel que ne pouvait plus traiter dans des délais acceptables la Chambre administrative de la Cour de Cassation.

Par voie de conséquence la Haute juridiction est désormais compétente pour juger les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues en appel de toutes les juridictions. Il est donc aujourd’hui possible de dire qu’a été satisfait le souhait qu’exprimait le Roi Hassan II, dans son fameux discours du 8 mai 1990 dans lequel il lui paraissait essentiel de renforcer la protection des administrés contre l’arbitraire ou l’erreur des autorités administratives; c’est à la lumière de cette orientation fondamentale que ces juridictions ont exercé les pouvoirs que la loi leur donnait; et c’est également à la lumière de cette directive royale qu’elles doivent interpréter les textes qu’il leur appartient d’appliquer conformément à la méthode que le Premier président Bahnini estimait nécessaire dans le discours d’ouverture de l’année judiciaire 1968-1969 : Adaptation aux circonstances de la vie moderne, satisfaction de la conscience juridique et des exigences du principe de justice. Lors du quarantième anniversaire de la création de la Cour suprême, le Roi Hassan II avait invité la Haute juridiction à jouer « le rôle d’instance d’interprétation et d’adaptation de la loi afin que la justice soit en mesure d’accompagner les mutations économiques et sociales ».

Et ceci est toujours d’actualité et en parfaite harmonie avec les exigences du renforcement de l’Etat de droit qui s’inscrit au centre de la nouvelle Constitution. Le droit en général et le droit administratif en particulier, est une science sociale ; il ne peut rester figé par la lettre de la loi ou par une jurisprudence immobile qui n’aurait aucun égard à l’évolution de la société.

C’est pourquoi on trouvera dans cet ouvrage de nombreux développements qui montrent que tout en respectant la volonté du législateur, il est possible de satisfaire l’idée de justice et la nécessité de l’adaptation du système juridique aux exigences de la modernisation de la société. Cette vérité ne doit pas être perdu de vue par tous ceux qui ont quelque responsabilité dans la formation des acteurs publics ou privés du monde du droit. Les perspectives sont donc parfaitement claires; mais il demeure que l’on doit se garder de l’illusion qui consiste à penser qu’il suffit de proclamer des principes, de créer des institutions, pour atteindre le but recherché ;

le respect de l’Etat de droit, ou plus modestement du principe de légalité, est sans doute affaire d’institutions et celles-ci existent; mais il est tout autant, sinon plus, affaire de conviction et de pratique quotidienne de la part de tous ceux qui ont reçu une parcelle de pouvoir de la collectivité et qui doivent l’exercer dans l’intérêt exclusif de celle-ci et dans le respect de la loi. Et ceci correspond parfaitement à cette « nouvelle conception de l’autorité » dont Sa Majesté Mohammed VI a rappelé l’impérieuse nécessité peu après son accession au Trône et qui inspire de nombreux articles de la nouvelle Constitution. On se permettra de relever que derrière leur aspect technique, c’est ce que signifient de nombreux développements de cet ouvrage.

Son contenu est naturellement actualisé et renouvelé ; mais il a conservé la structure de ses éditions successives y compris les bibliographies enrichies au fil de celles-ci, afin de faciliter son usage et de rendre plus aisées d’éventuelles recherches d’évolution. Il a aussi conservé sa finalité qui est de contribuer à faire mieux connaître et comprendre la réalité, mais aussi les exigences de l’œuvre en perpétuel devenir que constitue l’édification d’un Etat moderne dont les institutions, ceux qui les servent et l’ensemble des membres de la collectivité nationale doivent respecter les principes de légalité et de responsabilité qui le fondent.

Il nous reste enfin à satisfaire à un devoir de reconnaissance à l’égard du Roi Hassan II dont la générosité a permis la publication de plusieurs éditions de cet ouvrage, et surtout dont la clairvoyance de juriste et d’homme d’Etat a puissamment contribué, malgré les écueils rencontrés, à faire évoluer le système administratif vers plus de justice et d’humanité. Puissent les hommes et les femmes qui ont désormais en charge le devenir du système administratif du Royaume, être en mesure de poursuivre l’œuvre entreprise et désormais placée sous l’éminente direction de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, afin de donner une complète réalité aux enseignements que comporte cet ouvrage.

Introduction générale

Le droit administratif est le prolongement du droit constitutionnel, sa concrétisation en quelque sorte. Comme lui, il régit l’organisation de l’Etat. Plus précisément, le droit administratif « est la branche du droit public interne qui comprend l’organisation et l’activité de ce qu’on appelle couramment l’administration, c’est-à-dire l’ensemble des autorités, agents et organismes, chargés sous l’impulsion du pouvoir politique d’assurer les multiples interventions de l’Etat moderne (1) ».

Le droit administratif comprend donc deux aspects essentiels: l’un concerne les structures de l’administration, l’autre ses fonctions, ses moyens d’action, les contrôles qui pèsent sur elle, et plus précisément les rapports des services de la puissance publique avec les particuliers. Domaine et caractères du droit administratif méritent d’être précisés de manière succincte avant que soit abordée l’étude des règles propres de ce droit.

Il convient également de préciser que l’importance des règles du droit administratif ne doit jamais faire oublier au juriste que ce droit ne représente qu’un aspect essentiel certes, mais partiel du phénomène administratif; cette constatation permet de comprendre que le juriste soit désormais obligé de travailler en liaison étroite avec les spécialistes des autres disciplines que met en œuvre l’administration s’il désire que l’évolution de sa discipline soit accordée avec celle de l’administration dans son ensemble.